The OFFIC@L | September 2020 | #59

Édito

Chers lecteurs,

C’est la rentrée. Une rentrée bien particulière, encore virtuelle pour nombre d’entre nous mais rentrée tout de même. Nous sommes heureux de vous retrouver après, nous l’espérons, des vacances reposantes. Dans ce numéro, nous abordons en focus l’articulation des droits fondamentaux avec les devoirs prévus par le Statut.

En jurisprudence, le Tribunal a rendu, sur renvoi, une décision d’annulation de rejet d’une plainte déposée pour discrimination et harcèlement moral, indemnisant la requérante pour le préjudice moral subi. Cet arrêt apporte un certain nombre de précisions concernant les procédures d’enquêtes administratives.

Enfin, nous commentons brièvement le cadre législatif belge applicable aux annulations des séjours touristiques, dans le cadre et suite à la crise sanitaire que nous avons traversée.

Nous vous souhaitons une excellente lecture !

L’équipe DALDEWOLF

Focus : Les droits fondamentaux à l’épreuve des devoirs du fonctionnaire

A l’instar de tout citoyen européen, le fonctionnaire bénéficie des droits fondamentaux que lui garantissent tant la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne que les principes généraux de droit de l’Union européenne, ainsi que la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (ConvEDH).

L’invocabilité de ces instruments de protection a déjà été reconnu par la Cour de Justice de l’Union européenne dans le cadre de litiges en fonction publique européenne dans lesquels un fonctionnaire ou agent de l’Union demande l’annulation d’une décision des institutions, organes ou organismes de l’Union. De même, le Statut de la fonction publique européenne reconnait explicitement un certain nombre d’entre eux.

Cependant, comme pour tout citoyen de l’Union, les droits fondamentaux sont rarement absolus et leur exercice peut connaitre des limitations. Celles-ci doivent être prévues par la loi, viser un objectif légitime, présenter un lien raisonnable avec cet objectif et ne pas être disproportionné (TUE, 18 juin 2015, CX contre Commission européenne, F-5/14).

C’est dans cette logique que s’inscrit l’articulation des droits fondamentaux des agents européens avec les devoirs qu’ils ont vis-à-vis de l’administration dont ils dépendent et qu’ils sont parfois amenés à représenter. Il s’agit ici d’étudier de manière non exhaustive et illustrative comment cette articulation s’opère en pratique.

La liberté d’association

L’article 24ter du Statut prévoit que « Les fonctionnaires jouissent du droit d’association; ils peuvent notamment être membres d’organisations syndicales ou professionnelles de fonctionnaires européens. ». Aussi, les institutions sont tenues de créer les conditions nécessaires pour assurer l’exercice des fonctions de représentation du personnel, voire de représentation syndicale et, à cet égard, le fonctionnaire ne peut subir de préjudice du fait de l’exercice de fonctions dans les organes de représentation du personnel ou dans leurs associations telles qu’un syndicat (TFP, 2 mars 2016, Loescher c. Conseil, F-84/15).

Cependant, les syndicats se doivent d’agir dans l’intérêt général du personnel sans préjudice des compétences statutaires des comités du personnel. Si l’administration a la possibilité de les consulter préalablement à une prise de décision – par exemple en cas de modification du Statut – une telle consultation n’est cependant pas obligatoire (article 10ter). De même, les accords entre syndicats et institutions ne peuvent entraîner aucune modification du Statut, aucun engagement budgétaire, ni porter sur le fonctionnement de l’institution (article 10quater).

Toutefois, l’encadrement de la liberté d’association ne doit pas vider ce droit de son contenu. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme dans l’arrêt Dogan c. Turquie constitue une référence à cet égard. Dans cette affaire, la Cour avait jugé que « la sanction incriminée, si minime qu’elle ait été, était de nature à dissuader le requérant et les autres membres de syndicats d’exercer librement leurs activités » (CEDH, arrêt du 26 avril 2016, no. 62649/10).

La liberté d’expression

La lettre du Statut précise aussi que : « le fonctionnaire a droit à la liberté d’expression, dans le strict respect des principes de loyauté et d’impartialité » (article 17).

On retrouve une expression spécifique de ces principes dans l’obligation du fonctionnaire de s’acquitter de ses fonctions et régler sa conduite en ayant uniquement en vue les intérêts de l’Union, conformément à l’article 11 du Statut (TFP, 12 mars 2014, CR c. Parlement, F-128/12). L’article 12 impose non seulement de s’abstenir de conduites attentatoires à la dignité de la fonction et au respect dû à l’institution et à ses autorités, mais également de faire preuve d’un comportement au-dessus de tout soupçon, afin que les liens de confiance existant entre l’institution et lui-même soient toujours préservés. Aussi, le respect dû par le fonctionnaire à la dignité de sa fonction ne se limite pas au moment particulier où il exerce telle ou telle tâche spécifique, mais s’impose à lui en toute circonstance (TFP, 3 décembre 2013, CT c. EACEA, F-36/13).

L’impartialité du fonctionnaire peut également être rapprochée du « devoir de réserve », qui tempère traditionnellement la liberté d’expression des fonctionnaires (CEDH 14 mars 2002, Diego Nafria c. Espagne, 46833/99). En pratique, la portée de ce devoir s’apprécie au cas par cas, en fonction de la teneur et de la forme des propos, du contexte dans lequel ils sont tenus mais aussi de la position hiérarchique du fonctionnaire.

Les obligations du fonctionnaire impliquent aussi qu’il informe l’autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) de son intention de publier un texte quelconque dont l’objet peut se rattacher aux activités de l’Union. Celle-ci dispose alors d’un délai de 30 jours pour s’opposer à la publication de l’ouvrage (article 17 bis).

Dans le même ordre d’idées, le Statut s’intéresse aussi aux lanceurs d’alerte et encadre la diffusion par les fonctionnaires de faits qui peuvent laisser présumer une activité illégale éventuelle, notamment une fraude ou une corruption, préjudiciable aux intérêts de l’Union, ou une conduite en rapport avec l’exercice de ses fonctions pouvant constituer un grave manquement aux obligations des fonctionnaires (articles 22bis et 22ter). Les faits doivent être allégués de bonne foi, et a priori fondés. A ce titre, la motivation du fonctionnaire doit être prise en compte, conformément à la jurisprudence de la CEDH (CEDH 12 février 2008, Guja c. Moldova, 14277/04). Mais le fonctionnaire n’est pourtant pas à l’abris de toute poursuite disciplinaire pour divulgation d’informations injurieuses, calomnieuses ou diffamatoires (13 janvier 2011, Bart Nijs c. Cour des comptes, F-77/09).

Les droits de la défense (le droit d’être entendu)

Le respect des droits de la défense du fonctionnaire concerne particulièrement les procédures disciplinaires, au cours desquelles se posent les questions de savoir si et quand le fonctionnaire doit être informé d’éventuelles poursuites, s’il peut prendre connaissance des griefs qui sont formulés à son encontre, mais également s’il peut être entendu et défendu avec l’assistance de l’avocat de son choix ou d’un représentant syndical et enfin s’il peut exercer son droit au silence et ne pas s’auto-incriminer.

La jurisprudence considère que le respect des droits de la défense dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief à celle-ci, constitue un principe fondamental du droit de l’Union. Ce principe exige que la personne concernée soit mise en mesure de faire connaître utilement son point de vue au sujet des éléments qui pourraient être retenus à sa charge dans l’acte à intervenir.

Toutefois, le fait qu’une décision constitue, du point de vue procédural, un acte faisant grief ne permet pas d’en déduire automatiquement, sans avoir égard à la nature de la procédure ouverte à l’encontre de l’intéressé, que l’AIPN a l’obligation d’entendre utilement l’intéressé avant son adoption.

A ce titre, les droits de la défense ne peuvent pas être invoqués devant une commission d’invalidité, dans la mesure où ses travaux ne se situent pas dans le cadre d’une procédure administrative contradictoire ouverte à l’égard du fonctionnaire concerné (12 juillet 2018, RI / Conseil, T-9/17).

En revanche, une décision qui affecte la situation administrative d’un fonctionnaire, notamment en ce qu’elle peut avoir une incidence sur sa carrière, à savoir ses perspectives d’avenir professionnel ou sa rémunération, nécessite l’application du principe du respect des droits de la défense, principe fondamental du droit de l’Union, même en l’absence de toute réglementation concernant la procédure en cause. Dès lors, une telle décision ne peut être prise qu’après que l’intéressé ait été mis en mesure de faire connaître utilement son point de vue au sujet du projet de décision (5 février 2016, GV / SEAE, F-137/14).

Jurisprudence : Enquête administrative interne, discrimination et harcèlement moral

Dans un arrêt du 28 mai 2020 (T-483/16 RENV), le Tribunal de l’Union européenne a annulé les décisions de clôture d’une enquête administrative interne et de rejet d’un recours spécial, et octroyé 20.000 euros de dommages et intérêts à la requérante.

En l’espèce, cette dernière, agent de la Banque centrale européenne (BCE), avait introduit une demande sur la base de l’article 41 des conditions d’emploi du personnel de la BCE (décision 1999/330/CE) tendant à mettre en cause, d’une part, le comportement de ses supérieurs hiérarchiques constitutif, selon elle, d’une discrimination et d’un harcèlement moral à son égard et, d’autre part, la violation par la BCE de normes internationales et de l’Union européenne en droit du travail.

Une enquête administrative interne avait alors été ouverte mais, le rapport d’enquête finale concluait que les allégations n’étaient pas étayées. La requérante a donc contesté le rapport mais sa demande a été rejetée par décision du directoire de la BCE. Elle a alors porté l’affaire devant le Tribunal de la fonction publique qui a, en outre, rejeté sa demande de production du dossier d’enquête (F-43/10). La chambre des pourvois du Tribunal de l’Union européenne a annulé l’arrêt initial et renvoyé l’affaire devant la quatrième chambre du Tribunal.

S’il fait droit aux demandes d’annulation et d’indemnisation formulées devant lui, l’arrêt rendu ce 28 mai 2020 adopte une approche restrictive concernant les droits des fonctionnaires face à l’administration dans le cadre des procédures administratives.

Entre autres, le Tribunal indique que la destruction par la BCE des procès-verbaux dont la requérante avant sollicité la communication dès la phase d’enquête administrative, fût-elle par erreur, est incompatible avec le principe de bonne administration et constitue un manquement par la BCE à son devoir de prudence et de diligence. En effet, celle-ci se retrouve dans l’impossibilité de démontrer que les copies électroniques non datées et non signées qu’elle a conservées sont en tous points identiques aux originaux. Pour autant, le Tribunal considère que ces copies constituent un commencement de preuve des témoignages recueillis par l’administration et accepte de les prendre en considération, concluant que les manquements de la BCE ne peuvent justifier l’annulation des actes attaqués.

L’arrêt tranche également la question soulevée par la requérante du droit d’être assisté par un avocat pendant la procédure d’enquête. Le Tribunal décide que dans la mesure où le rapport d’enquête n’est qu’un acte préparatoire visant à clarifier des faits, où il ne constitue pas un acte faisant grief aux supérieurs hiérarchiques et, à plus forte raison, à la requérante, où la procédure d’enquête est de nature administrative et non judiciaire et où la requérante avait le statut de plaignante et non celui de personne faisant l’objet de l’enquête administrative, la requérante ne disposait pas « d’un droit, faisant partie de ses droits de la défense, à être assistée par son conseil au cours de la procédure d’enquête ».

Cette position est très critiquable puisqu’une telle procédure, même administrative, peut potentiellement déboucher sur l’adoption d’un acte faisant grief, ce qui devrait toujours justifier la possibilité pour les agents européens d’être assistés par un avocat s’ils le souhaitent.

De même, la requérante fait valoir qu’elle n’a pas été en mesure de faire valoir son point de vue sur tous les faits et les données la concernant, dès lors qu’elle n’a pas eu accès à une version ou un résumé non confidentiel des procès-verbaux litigieux et des documents annexés avant l’adoption de la décision attaquée. Mais le Tribunal rejette cet argument. Selon lui, il n’est pas établi que les décisions attaquées auraient pu avoir un contenu différent si la requérante avait pu présenter ses observations avant leur adoption.

Par ailleurs, le Tribunal reconnait le caractère lacunaire du rapport d’enquête. Celui-ci n’a pas pris en considération certains éléments tirés de l’absence d’évaluation des prestations de la requérante en temps utile, de la demande du Directeur général de réduire sa dispense de temps de travail pour son activité au sein du Comité du personnel ou encore de certaines circonstances de fait établissant une violation de la confidentialité par le Directeur général. Ces lacunes attestent d’une absence d’examen minutieux des griefs soulevés par le panel. Cependant, les éléments factuels pris isolément ou dans leur ensemble, ne suffisent pas à eux seuls à remettre en cause la conclusion du panel.

Le Tribunal relève aussi que le panel a commis des erreurs d’appréciation concernant le caractère non-approprié des critiques adressées par son supérieur hiérarchique à la requérante, le caractère discriminatoire du refus fondé sur une information incorrecte de lui accorder une promotion, ou encore des évaluations défavorables basées sur son interaction avec ses collègues. Mais il n’est pas exclu qu’en l’absence de ces erreurs les décisions attaquées auraient pu être différentes, à tout le moins au regard du harcèlement moral.

Finalement, le Tribunal accueille le moyen soulevé par la requérante, tiré de la violation de la notion de harcèlement moral.

Concernant d’une part l’élément intentionnel du harcèlement moral, il rappelle que la notion statutaire de harcèlement moral n’exige pas que soit démontrée l’intention de nuire de son auteur et constate que la recherche de la volonté de nuire du supérieur hiérarchique et, plus généralement, de la direction, n’est conforme ni à la note sur la politique de dignité au travail ni à la définition statutaire du harcèlement moral.

Sur, d’autre part, l’examen de la question de savoir si des comportements invoqués par la requérante sont constitutifs d’un harcèlement moral, il rappelle que celui-ci doit porter sur les faits pris tant isolément que conjointement en tant qu’éléments d’un environnement global de travail créé par les comportements d’un membre du personnel à l’égard d’un autre membre de ce personnel (13 juillet 2018, SQ/BEI, T‑377/17). Aussi, en l’absence d’examen global de l’ensemble des comportements, des décisions et des faits allégués par la requérante, le Tribunal conclut que les décisions attaquées sont entachées d’une erreur de droit.

Le Tribunal annule donc les actes attaqués et fait droit aux demandes de la requérante concernant l’indemnisation d’un préjudice moral subi. Il condamne ainsi la BCE à payer à la requérante des dommages et intérêts évalués ex æquo et bono à la somme de 20 000 euros du fait des illégalités découlant des décisions attaquées.

Au quotidien en Belgique : annulation de voyages et de vacances en droit belge, quels sont vos droits ?

Peut-être avez-vous été contraint, depuis le mois de mars dernier, de reporter ou d’annuler un voyage en raison de la crise sanitaire. Peut-être est-ce l’organisateur de voyages, lui-même, ou la compagnie aérienne qui a annulé une réservation.

Quels sont vos droits ?

Vous avez acheté un billet d’avion

Si vous décidez vous-même d’annuler un vol que vous avez réservé, vous devez vérifier votre contrat de voyage ou les conditions proposées par la compagnie aérienne. Si rien n’est prévu, vous ne pourrez pas prétendre à un remboursement, ni-même à un échange.

Si vous avez souscrit une assurance annulation, vous devez vérifier les conditions générales et les exceptions incluses dans celles-ci. Dans la plupart des cas, les assureurs excluent l’épidémie de leur couverture.

Dans l’hypothèse ou la compagnie aérienne a, elle-même, annulé son vol, elle ne pourra s’opposer à un remboursement si vous refusez de reporter celui-ci ou d’accepter un bon d’achat.

Vous avez réservé un voyage via une agence ou un organisateur

En droit belge, une telle réservation est qualifiée de « voyage à forfait », ce qui signifie « un contrat de voyage couvrant au minimum une combinaison de deux services comme le transport et l’hébergement, ou l’un de ces éléments avec d’autres services de voyages (par ex. : la location d’une voiture sur place) ».

Dans ce cas, vous avez toujours le droit d’annuler votre contrat de voyage, en ce compris les billets d’avion. L’organisateur de voyages doit vous rembourser. Toutefois, vous serez tenu de verser l’indemnité généralement prévue dans les conditions générales de vente du contrat, à moins qu’il n’existe des circonstances inévitables et exceptionnelles sur votre lieu de destination ou dans son voisinage immédiat, et que ces circonstances n’aient une incidence importante sur le voyage à forfait. Il convient également de reporter ou d’annuler votre voyage en temps utile. L’examen des conditions générales de votre agence ou de votre organisateur est, à cet égard, essentiel.

Dans l’hypothèse où l’organisateur du voyage ou l’agence annule elle-même votre réservation, vous avez le droit à un remboursement sans discussion possible. Bien entendu, si cela vous arrange mieux, vous pouvez accepter un bon d’achat ou un report du voyage, voire même une autre destination qui pourra vous être proposée, mais le remboursement est de droit.

En violation du droit de l’Union européenne et plus particulièrement de la Directive UE 2015/2302 relative aux voyages à forfait, pendant la période comprise entre le 19 mars et le 19 juin 2020, le Service Public Économie a autorisé les organisateurs de voyages à vous proposer un bon d’achat de la valeur du voyage annulé plutôt qu’un remboursement. Cette règle n’est plus obligatoire depuis le 20 juin 2020 et les voyages annulés, par l’organisateur, doivent être remboursés au plus tard dans les 14 jours suivant l’annulation, conformément aux Art. 29 et suivants de la loi du 21 novembre 2017 relative à la vente des voyages à forfait.

Si vous restez confronté à un refus de remboursement d’un voyage compris entre le 20 mars 2020 et le 19 juin 2020, l’absence de remboursement est contraire à la législation EU. La Commission européenne a mis la Belgique en demeure de respecter ses obligations en la matière. Nous estimons donc que l’organisateur de voyages se doit de vous rembourser ces montants. Le cas échéant, un tribunal pourra être saisi et la violation de la loi du 21 novembre 2017 qui transpose la Directive 2015/2302 invoquée.

Vous avez réservé une chambre d’hôtel, un gîte ou une habitation

Vous devez vérifier en premier les conditions générales et les exceptions qui y sont incluses. Le Code civil belge prévoit que la force majeure met fin aux obligations des parties sans indemnité mais il n’existe guère de disposition spécifique qui prévoit la suspension de contrat, des paiements ou une obligation de remboursement en cas de force majeure, comme la crise du coronavirus.

Dans cette hypothèse, le dialogue doit être favorisé.

La Commission « litiges voyages »

En cas de litige avec un tour-opérateur ou une agence, vous pouvez saisir la Commission « litiges voyages » (www.clv-gr.be).

Enfin, l’association protection des consommateurs Test Achats annonce sur son site qu’elle entend coordonner, en collaboration avec le SPF Affaires étrangères, les conséquences des annulations de voyages prévus dans les zones qualifiées de rouge par les autorités fédérales belges (www.test-achat.be).

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