Focus – Droit d’accès au dossier et documents

Transparence en pratique: comment faire valoir son droit d’accès aux documents ?

Qui ne s’est jamais interrogé sur les modalités d’accès aux documents ? Qu’il s’agisse de comprendre une décision susceptible de faire grief ou de préparer utilement sa défense, l’accès à l’information demeure un enjeu essentiel. Les principes de bonne administration et de transparence, fondamentaux au bon fonctionnement des institutions européennes, en particulier dans la relation d’emploi avec les fonctionnaires et agents, contribuent à prévenir incompréhensions et malentendus. Il n’est d’ailleurs pas rare que certains contentieux naissent d’un manque de transparence, lorsque les intéressés n’ont pas pu obtenir les documents nécessaires à la compréhension ou à la contestation d’une décision.

L’objectif de cet article sera dès lors d’examiner les différentes voies procédurales offertes aux agents et fonctionnaires européens pour obtenir l’accès aux documents les concernant ou nécessaires à l’exercice de leurs droits. Il s’agira également de mettre en évidence les distinctions qui existent entre ces mécanismes, tant sur le plan juridique que pratique.

Tout d’abord, il convient de souligner qu’il existe plusieurs régimes juridiques en matière d’accès aux documents au sein de l’Union européenne. Toutefois, l’application de ces règles varie en fonction de la nature des documents recherchés et de l’objectif poursuivi par l’intéressé.

Premièrement, l’article 26 du Statut des fonctionnaires (11 et 81 du RAA pour les agents) reconnaît à tout fonctionnaire le droit, y compris après la cessation de ses fonctions, de consulter l’ensemble des pièces de son dossier et d’en obtenir copie. Ce dossier contient notamment les documents relatifs à sa situation administrative, ainsi que les rapports sur sa compétence, son rendement ou son comportement. Ainsi, un agent souhaitant accéder à des informations concernant sa situation administrative (e.g. recrutement, position d’activité, détachement, etc.), à ses rapports d’évaluation ou à d’éventuelles sanctions disciplinaires peut simplement invoquer l’article 26 et adresser une demande écrite à l’administration. En revanche, l’accès au dossier médical relève de l’article 26bis du Statut : la demande doit être introduite par l’intermédiaire d’un médecin désigné par l’intéressé, celui-ci ne pouvant accéder aux notes personnelles des médecins lorsque leur confidentialité est nécessaire pour protéger la personne concernée ou les droits d’autrui (TFP, 16 septembre 2013, CN/Conseil, F‑84/12, EU:F:2013:128). En cas de décision de rejet de la demande d’accès en vertu de ces dispositions, l’intéressé peut soumettre une réclamation en vertu de l’article 90, § 2, du Statut, dans un délai de 3 mois à compter de la décision de refus.

Deuxièmement, l’intéressé peut également introduire une demande d’accès, par écrit, en vertu de l’article 41,§2, c), de la Charte des droits fondamentaux de l’UE qui prévoit que l’intéressé peut avoir accès au dossier qui le concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires. Cette demande doit être adressée à l’autorité qui possède les informations recherchées. Selon la jurisprudence, la notion de « dossier » visée par cette disposition présente une portée plus large que celle de l’article 26 du Statut, pouvant inclure, par exemple, un rapport d’enquête (TUE, 8 octobre 2025, CQ/CESE, T‑117/24, EU:T:2025:948) – ce qui n’est pas le cas du dossier personnel visé dans l’article 26 du Statut (TPI, arrêt du 2 avril 1998, Apostolidis/Cour de justice, T-86/97, EU:T:1998:71). Il convient enfin de relever que l’intéressé peut utilement combiner l’article 41 de la Charte avec les articles 26 et 26bis du Statut pour formuler sa demande d’accès. Dans l’hypothèse où l’administration rejette une demande d’accès fondée sur l’article 41 de la Charte, l’intéressé peut également contester ce refus en introduisant une réclamation sur la base de l’article 90, § 2, du Statut.

Troisièmement, l’intéressé peut également invoquer l’article 6 du Règlement 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Il convient de rappeler qu’en introduisant une telle demande, il agit non en tant que membre du personnel de l’Institution, mais en tant que citoyen de l’Union (article 1, §1, dudit Règlement), souhaitant accéder à l’ensemble des documents détenus par les Institutions dans tous les domaines d’activité de l’UE. Ce droit est ainsi plus large que celui prévu à l’article 41 de la Charte ou aux articles 26 et 26bis du Statut (TUE, arrêt du 16 juillet 2025, Ballmann/CEPD, T‑183/23, EU:T:2025:735). En effet, ledit Règlement vise à assurer la plus grande transparence possible du processus décisionnel des autorités publiques, ainsi que des informations qui fondent leurs décisions. Son objectif principal est donc de faciliter au maximum l’exercice du droit d’accès aux documents, ainsi qu’à promouvoir de bonnes pratiques administratives (CJUE, arrêt du 29 juin 2010, Commission/Bavarian Lager, C-28/08 P, EU:C:2010:378). La demande d’accès ne doit pas être motivée, mais elle doit être formulée par écrit et préciser les documents visés. Il ne s’agit toutefois pas d’un droit absolu: l’article 4 du Règlement prévoit plusieurs exceptions, notamment la protection d’intérêts publics essentiels (sécurité publique, défense, etc.), de la vie privée et des données personnelles d’autrui, des intérêts commerciaux, ainsi que des procédures juridictionnelles ou des activités d’audit ou d’enquête susceptibles d’être compromises par la divulgation. L’accès peut néanmoins être accordé lorsqu’un intérêt public supérieur le justifie. Ces exceptions doivent être interprétées de manière stricte (TUE, arrêt du 10 septembre 2025, Nouwen/Conseil, T‑255/24, EU:T:2025:865). Contrairement aux demandes introduites sur la base de l’article 41 de la Charte ou des articles 26/26bis du Statut, un refus (total ou partiel) fondé sur le Règlement 1049/2001 peut faire l’objet, dans un délai de 15 jours ouvrables, d’une demande confirmative en vue de la contester (articles 7, §4, et 8 du Règlement).

Enfin, le Règlement 2018/1725 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l’Union — équivalent « interne » du RGPD — peut également être invoqué par l’intéressé pour obtenir des informations sur ses données personnelles et en demander le transfert (article 17, §§ 3‑4). L’exercice de ce droit vise exclusivement à vérifier que ses données sont traitées conformément audit règlement. La demande doit être formulée par écrit et adressée au responsable du traitement (DPO). Ce règlement peut également s’appliquer lorsque l’accès aux documents a été sollicité sur la base du Règlement 1049/2001. Dans ce cadre, il permet d’évaluer si le refus total ou partiel d’accès se justifie par la nécessité de protéger les données personnelles de tiers. La divulgation n’est possible que si elle est nécessaire, ne porte pas atteinte aux intérêts de la personne concernée (article 9, § 1, a)‑b)) et constitue un traitement licite au sens de l’article 5 (TUE, arrêt du 6 avril 2022, Saure/Commission, T‑506/21, EU:T:2022:225). En principe, afin de concilier droit d’accès et protection des données, l’institution peut transmettre une version expurgée des documents. En cas de refus, l’intéressé peut introduire une réclamation auprès du CEPD dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle il a eu connaissance de la situation (article 14, § 4).

En conclusion, les règles d’accès aux documents reposent sur des mécanismes distincts, chacun poursuivant une finalité propre : le Statut encadre l’accès au dossier personnel, l’article 41 de la Charte ouvre l’accès au dossier au sens large, le Règlement 1049/2001 garantit la transparence envers tous les citoyens, et le Règlement 2018/1725 protège les données personnelles. Si leurs cadres juridiques diffèrent, ils peuvent néanmoins être combinés de manière stratégique selon la nature des documents recherchés et l’objectif poursuivi. Bien utilisés ensemble, ces instruments offrent une palette complète permettant à l’intéressé d’exercer pleinement son droit à l’information.

Jurisprudence – C-137/24 P (Heßler/Commission)

Faits

1. Heßler est fonctionnaire de la Commission et père de deux filles. À ce titre, il a bénéficié jusqu’au 26e anniversaire de chacune d’elles du versement de l’allocation pour enfant à charge ainsi que de l’abattement fiscal. Par la suite, à des moments différents, il a transmis au PMO (« Office de gestion et de liquidation des droits individuels ») des attestations d’études concernant ses filles, afin d’obtenir la prolongation de l’abattement fiscal, ses filles poursuivant encore leur formation bien qu’elles aient dépassé l’âge de 26 ans. Le PMO l’a toutefois informé qu’en l’absence de droit à l’allocation pour enfant à charge, l’abattement fiscal ne pouvait plus être accordé.
2. Heßler a alors introduit une réclamation sur la base de l’article 90, paragraphe 2, du Statut, qui a été rejetée par la Commission. Il a ensuite saisi le Tribunal de l’Union européenne d’un recours contre cette décision. Par arrêt du 20 décembre 2023 (affaire T‑369/22), le Tribunal a rejeté le recours. Contestant cet arrêt, le requérant a formé un pourvoi devant la Cour de justice.

Par son arrêt du 27 novembre 2025, la Cour annule partiellement l’arrêt du Tribunal.

Appréciation de la Cour

La Cour analyse le régime juridique applicable à l’abattement fiscal pour enfant à charge. L’article 2 de l’annexe VII du Statut prévoit qu’une allocation pour enfant à charge est octroyée aux fonctionnaires : automatiquement jusqu’à l’âge de 18 ans, puis, sur demande motivée, jusqu’à 26 ans lorsque l’enfant poursuit une formation scolaire ou professionnelle. Cette allocation peut également être accordée sans limitation d’âge lorsqu’un enfant est atteint d’une maladie grave ou d’une infirmité l’empêchant de subvenir à ses besoins, et une personne effectivement entretenue par le fonctionnaire peut exceptionnellement être assimilée à un enfant à charge lorsque cet entretien lui impose de lourdes charges. Par ailleurs, en vertu de l’article 3 du règlement n° 260/68, chaque enfant à charge ouvre également droit à un abattement fiscal correspondant au double du montant de cette allocation.

Dans son arrêt, la Cour confirme, comme le Tribunal, que le bénéfice de cet abattement est lié aux conditions d’octroi de l’allocation pour enfant à charge. En l’absence de droit à l’allocation en vertu de l’article 2 de l’annexe VII du Statut, aucune obtention ni prolongation de l’abattement fiscal n’est possible. Le droit prend donc fin, sauf exceptions strictement prévues, au plus tard au 26e anniversaire de l’enfant.

La Cour précise cependant – contrairement à l’analyse du Tribunal, et conformément aux conclusions de l’avocate générale du 12 juin 2025 – que le règlement n° 260/68 ne conditionne pas l’abattement fiscal au versement effectif de l’allocation. Les deux mécanismes restent néanmoins liés, car ils poursuivent un même objectif social et se justifient par les charges réelles et actuelles liées à l’existence d’un enfant et à son entretien effectif. Leur octroi dépend donc de l’existence d’un enfant à charge ou d’une personne assimilée.  La Cour ajoute que la notion “d’enfant à charge”, doit être interprétée à la lumière de l’ensemble de l’article 2 de l’annexe VII du Statut.

Il convient de rappeler à cet égard, la jurisprudence (Tribunal, arrêt du 5 juin 2024, VA/Commission T‑123/23, EU:T:2024:359, pt. 40), selon laquelle, pour les enfants âgés de 18 à 26 ans achevant leur formation, le droit à l’allocation — et, par voie de conséquence, à l’abattement fiscal — prend fin à la date à laquelle l’établissement met les résultats finaux à disposition. Il appartient donc au fonctionnaire d’informer l’administration dès la communication de ces résultats afin de permettre l’interruption immédiate des versements des allocations.

Enfin, la Cour réaffirme, dans son arrêt C-137/24 P, que les règles législatives de l’Union relatives à l’abattement fiscal ne sauraient être modifiées par des actes internes des institutions. Ainsi, une directive interne de la Commission ne constitue qu’une règle de conduite indicative que l’administration s’impose à elle-même qui ne peut pas déroger aux normes contraignantes et hiérarchiquement supérieures telles que les dispositions du Statut ou du règlement 260/08.

Conclusions

La Cour précise que le droit à l’abattement fiscal pour enfant à charge ne dépend pas du versement effectif de l’allocation pour enfant à charge, mais que cet avantage fiscal est subordonné aux conditions ouvrant droit à l’allocation pour enfant à charge, lesquelles cessent, sauf exceptions clairement définies, au plus tard au 26ᵉ anniversaire.

Droit belge – Les prochaines étapes de la mise en œuvre de la zone Basse Emission à Bruxelles

Un calendrier “quasi” structuré

Depuis 2018, la Région de Bruxelles Capitale applique une Zone de Basses Emissions (LEZ) visant à réduire la pollution automobile et à améliorer la qualité de l’air.

La LEZ est définie comme une zone dans laquelle l’accès de certains véhicules automoteurs est restreint ou prohibé afin de lutter contre la pollution atmosphérique et d’améliorer la qualité de l’air. La possibilité de mettre en place de telles zones a été créée par l’ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 2 mai 2013 «portant le Code bruxellois de l’Air, du Climat et de la Maîtrise de l’Energie ».

Les restrictions touchent progressivement les véhicules les plus polluants, selon un calendrier précis publié sur la page « Pratique – Agenda » du site officiel de la LEZ. Cet agenda constitue un outil essentiel pour anticiper les interdictions à venir, préparer le renouvellement de son véhicule ou adapter ses habitudes de mobilité.

La stratégie s’inscrit dans une transition vers la disparition des motorisations thermiques :

• Diesel : interdits progressivement jusqu’à une sortie complète en 2030,
• Essence : restrictions croissantes jusqu’à leur suppression totale à l’horizon 2035.

Néanmoins, les différents jalons initiaux ont été à plusieurs reprises reportés. Suite au vote du Parlement bruxellois du 4 octobre 2024, le jalon du 1er janvier 2025 de la Zone de basses émissions (LEZ) a été reporté au 1er janvier 2027 pour tous les véhicules concernés.

De nouvelles règles sont toutefois entrées en vigueur dès le 1er janvier 2026.

Votre véhicule peut-il circuler dans la LEZ ?

La LEZ s’applique sur l’ensemble du territoire de Bruxelles-Capitale, à l’exception du Ring et de certains accès aux parkings de transit (P+R), afin de permettre aux automobilistes d’y laisser leur véhicule avant d’entrer dans la ville.

L’agenda LEZ concerne chaque catégorie de véhicule — camionnettes, minibus, bus, autocars, poids lourds, deux‑roues motorisés — suit un calendrier propre, défini selon les normes Euro et l’impact environnemental.

Les véhicules fonctionnant au gaz (GNC, GNL, GPL) ou au bioéthanol sont assimilés aux véhicules à essence. Les véhicules hybrides ou hybrides rechargeables suivent le calendrier correspondant à leur motorisation principale : les hybrides à essence sont soumis aux mêmes règles que les véhicules à essence, tandis que les hybrides diesel suivent le calendrier applicable aux véhicules diesel. Les véhicules électriques ou à hydrogène sont, quant à eux, toujours autorisés à circuler dans la LEZ et bénéficient automatiquement d’une exemption. Enfin, certains véhicules qui ne sont plus autorisés à entrer dans la LEZ peuvent néanmoins obtenir une dérogation ou faire l’objet de l’achat d’un pass journalier.

Ces règles s’appliquent également aux véhicules étrangers. Pour pouvoir circuler dans la LEZ il doivent être enregistrés via une plateforme en ligne.

Comment connaître la norme Euro de votre véhicule ?

La norme Euro de votre véhicule est essentielle : elle indique son niveau d’émissions polluantes. Plus le chiffre est élevé, moins votre voiture pollue. Voici les étapes pour la déterminer :

1. Vérifier votre certificat d’immatriculation, votre norme Euro devrait être indiquée au champ V9
2. Si la norme Euro n’est pas sur votre certificat d’immatriculation, vous pouvez la déterminer via la date de première immatriculation, ou le code d’homologation qui se trouvent sur le certificat d’immatriculation également. Consultez ensuite les tableaux de correspondance.

Si vous estimez que la norme Euro indiquée sur votre certificat d’immatriculation est incorrecte ou si elle n’y figure pas, vous pouvez dans certains cas demander une correction des données directement auprès de la DIV ou via un formulaire auprès de Bruxelles Fiscalité. Cette demande doit être accompagnée de preuves, telles que le certificat de conformité européen (COC).

Nouvelles règles à partir de 2026:

Suite à l’arrêt de la Cour constitutionnelle belge du 11 décembre 2025 (Arrêt du 11 décembre 2025 n°174/2025), les véhicules diesel EURO 5 et essence EURO 2 (voitures, camionnettes, bus, camions), ainsi que les motos essence ne répondant pas au minimum à la norme Euro 3 ne peuvent plus circuler en Région bruxelloise. La Cour considère que l’ordonnance bruxelloise réduit significativement le niveau de protection environnementale, puisqu’elle autorise la circulation de véhicules plus polluants au‑delà des échéances initialement fixées, ce qui a un impact direct sur la santé publique.

À partir du 1ᵉʳ janvier 2026, les automobilistes en infraction recevront d’abord un courrier d’avertissement pour leur permettre de se mettre en conformité. La première amende de 350€ ne leur sera envoyée que 3 mois après la première infraction.  Pour éviter une amende dans la Zone de Basses Émissions, il est essentiel de vérifier au préalable si votre véhicule est autorisé à circuler à l’aide du simulateur en ligne. Si votre véhicule n’est pas conforme, vous pouvez acheter un pass d’un jour (maximum 24 pass par an) afin d’accéder ponctuellement à Bruxelles.